国外质检体制机制的比较研究

发布日期:2016-05-13 来源:中国国门时报浏览次数:195

  美国

  美国是一个市场自由竞争的联邦制国家,市场在质检体制中发挥了显著的作用。在风险驱动下,美国的质检体制机制不断地演变与完善。美国最重大的改变时期,是在19世纪后半叶,食品掺假事件频繁爆发与社会舆论予以揭发的“进步主义时代”,美国政府颁布了一系列质检领域法律法规,进行了大刀阔斧的机构改革,设立了一批质量安全风险的专业监管机构,逐渐形成了美国质检体制机制。

  (一)美国质检机构与职能

  1.国家标准技术研究院(NIST)。1901年成立。直属商务部。负责建立国家计量基准与标准;发展为工业和国防服务的测试技术;研制与销售标准的服务;提供计量检定和校准服务;参加标准化技术委员会制定标准;进行技术转让,帮助中小型企业开发新产品。此外还承担防火、抗震技术及应用计算技术等研究工作。其计量处(OWM)致力于促进美国计量法律、法规和标准的统一,以实现在市场上的买卖公平。国家计量大会(NCWM),地方计量处以及商业、工业、消费群体的代表和联邦机构共同参与美国计量处的活动,制定形式统一的法律、法规和实践方法的标准。

  2.动植物卫生检验局(APHIS)。隶属农业部,负责监督和处理可能发生在农业方面的生物恐怖活动,外来物种入侵、外来动植物疫病传入、野生动物及家畜疾病监控等,从而保护公共健康和美国农业及自然资源的安全。

  3.食品安全与检验署(FSIS)。隶属农业部,负责食用肉类、家禽和蛋产品的监管。包括:重新检测进口商品,确保这些产品达到美国的食品安全标准;派6800多名兽医驻厂,确保产品达到安全标准;特别检查标签等其他消费者关心的问题,如在屠宰场检查包括屠宰前后的检验,在蛋处理厂检查蛋壳破碎前后的检验;设定标签要求,以及屠宰与处理要求,并拥有执法权力;与疾病控制与预防中心合作,进行流行病学调查;评估州一级监管项目是否“至少达到了”联邦监管的要求;开发新的检测手段;开展消费者教育。

  4.食品与药品管理局(FDA)。隶属卫生教育福利部。对除食用肉类、家禽和某些蛋制品之外的所有食品,7%以下含量的酒精饮料,药品,生物制剂(包括血液、疫苗和移植手术用组织),医疗器械,动物用药和饲料,化妆品,以及医疗与大众消费品中会产生辐射的产品、罐装水进行监管。具体职能包括:消费者与病人安全保护;科研和教育民众;售前评审;产品质量、安全与一致性检验。

  5.国家公路交通安全管理局(NHTSA)。隶属运输部。负责对汽车、车座椅、摩托车、轮胎、卡车、儿童安全座椅等产品进行监管。致力于拯救生命,防止伤害,减少因道路交通事故引起的经济损失。通过消费者教育、研究、安全标准的制定,以及执法行为来达成这一目标。在对机动车与交通安全质检管理中,“运作与研究”是该机构最主要的(占用超过80%的人力资源)工作,包括数据研究与分析、公路安全项目、安全保证(执法)、安全履行(规则制定)和日常管理服务;驾驶员登记;公路交通安全授权与高透明度执法;为各州提供大量资金(总计占全年预算的70%),帮助减少公路伤亡。

  6.管道与危险原料管理局(PHMSA)。隶属交通部。监管运送液态危险原料的容器以及输送管道,包括各类气瓶、铁路罐车、汽车罐车、散装罐车等移动式压力容器,以及气体长输管道、气体配送管道和液体管道。

  7.酒、烟草税与交易局(TTB)。隶属财政部。对酒类、烟草、非酒类酒精产品进行监管。具体职能有:依照联邦法律进行生产许可证的发放,并通过调查、审核申请、实验室检测来监管产品、标识、广告和营销;实施消费者教育项目;与行业、国内外政府,以及其他相关组织合作,通过教育、合作和公开交流以促进企业的合规行为,同时保持适当的监管水平以保证公众安全。

  8.消费品安全委员会(CPSC)。美国联邦政府的机构之一。负责容易引起火灾、引起一氧化碳中毒、使儿童受到伤害等所有大众消费品(15000多种)的质检管理。具体职能包括:保护公众以免受由大众消费产品所带来的不合理风险或伤害;帮助消费者评估大众消费品是否达到了相应的安全程度;研制统一的标准,并将州与地方间规章的冲突降到最小;促进对产品引起的伤亡事故的研究与调查。

  9.环境保护局(EPA)。美国联邦政府的一个独立行政机构。履行杀虫剂类产品(杀虫剂、灭啮齿动物产品、杀真菌产品)的监管行为,同时监管危险化学品和有毒物质。

  10.海关及边境管理局(CBP)。隶属国土安全部。负责监管毒品、其他违禁品,防止害虫和疾病流入。

  (二)美国质检管理方式与手段

  1.限制型监管

  (1)法律。通过《食品安全现代化法案》《食用肉检测法案》《食品、药品和化妆品法案》《现代食品与药物法》《联邦农业促进与改革法案》等,对食品、农产品、药品、化妆品质量安全进行监管;通过《消费品安全法案》《联邦危险品法案》《可燃纺织品法案》《包装防毒法案》《制冷器安全法案》等,保护消费者生命健康。

  (2)计量。主要是联邦计量法,涉及专门类产品(如肉类和禽类)或商品组(如定量包装商品)。1905年美国组建全国计量大会(NCWM),目前由美国国家标准技术研究院(NIST)负责。NCWM可以制定法律、规程并被州和地方机构所采用。全国50个州都执行NIST44号手册,即《计量器具的规格、允差和其他技术要求》。美国农业部的一些机构也执行这个手册。同时,各州计量法律和规程,涉及大宗商贸计量。

  (3)标准。一是ANSI标准,属于国家标准,绝大多数由其认可的行业协会制定,其余由ANSI自行制定;二是政府特有标准,由政府各个部门出台的标准,如DOD美国国防部标准、DOE美国能源部标准、ABS美国海运局标准、AES美国原子能委员会标准等。政府特有标准大量采用ANSI自愿性标准。

  (4)认证。即UL认证,是美国以及北美地区公认的安全认证。

  (5)召回。依据缺陷产品召回制度,产品的生产商、进口商或销售商在得知其生产、进口、销售的产品存在可能引发消费者健康、安全问题的缺陷时,依法向职能部门报告,及时通知消费者,设法从市场上和消费者手中收回缺陷产品,并进行免费修理、更换。

  2.经济诱导型监管

  (1)质量奖,即马尔克姆·波多里奇国家质量奖。1987年制定《质量振兴法案》,以美国前商业部部长的名字命名实施国家质量奖。美国标准技术院(NIST)受商业部技术署的授权管理该奖。美国质量学会(ASQ)在NIST的指导下,负责马尔克姆·波多里奇国家质量奖的日常工作,并在质量奖有关的质量概念、原理和技术上不断发展、改进和提高,特别是在计量、质量创新等方面很有特色。该奖适用于制造业、服务业和小企业,每年评审一次。

  (2)产品责任保险,即强制产品责任险。为保护消费者,美国强制要求在当地销售产品的厂商全部投保,企业因所生产、出售或分配的产品有缺陷(设计或生产上出现的错误、产品不符合安全标准或没有提供恰当的警告标签及说明书等),导致使用或操作该产品的第三者受到人身伤害或财物损失所负的法律责任。

  (3)产品损害赔偿基金,是超级基金,分为两部分:有害物质反应基金和关闭责任基金。以1980年《综合环境反应、补偿与责任法》为依据,针对用于从船舶或者任何岸上的或者近海岸的设施排入环境的有害物质的立即排除,和政府用于有害物质的排放造成财产和自然环境的损害所需要的清扫费用和补偿要求的支付。有害物质反应基金,主要用于环境污染治理和环境生态功能的恢复,承担任何放射性的和大部分非放射性的现场排放的费用。

  3.辅助型监管。建立“国家伤害电子监控系统”,美国消费品安全委员会(CPSC)主管,是实现产品质量伤害监控职能的电子信息系统。该系统利用统计学技术,从全美的医院中选择一定数量医院的急诊室,作为其伤害监控的信息来源。通过对收集到的产品质量引起伤害信息的处理和后期调查,有效帮助确定有危害产品的源头,对其进行及时监管,进而将产品危害控制在发生的早期。

  美国质检体制机制的主要特点

  ——基于风险驱动并不断变化。美国政府质检体制发展,是基于重大质量风险和标志性质量安全事件,不断完善质检管理的机构设置、法规制定、管理手段的过程。在1897年至1917年面对质量安全问题、消费者质量权益被侵害以及质量安全事件后,美国才开始建立真正意义上的政府质检管理体系。美国联邦最早执行监管食品质量的法律和机构,是1906年国会通过的《清洁食品和药品法》和《肉类制品监督法》,以及美国农业部(USDA)化学局(美国食品与药品管理局FDA的前身)。近年来美国针对频发的食品、药品、消费品和管道安全问题,陆续颁布10余部法律,如2006年颁布《管道检验、保护、执法与安全法案》,2011年颁布《112-28法案》(赋予消费品安全委员会以更大的执法权)和《FDA食品安全现代化法案》,2012年颁布《食品与药品管理局安全与创新法案》等,体现了监管制度的完善变迁过程。然而,无论美国质检体制如何变化,其核心职能仍是对质量安全风险的管理。美国的产品质量监管机构,不管其监管的是哪一个领域的产品,其工作的首要职能,均是保证消费者的人身财产安全免受不安全产品的伤害。这是一件产品可以上市销售的底线要求。至于其他的产品特征,则更多的是依靠市场的力量来进行选择。此外,面向消费者开展的质量安全风险监测与识别,是美国政府质量管理运行的基础。美国政府从上世纪70年代起,陆续建立了多个监测、识别、获取、分析安全隐患的数据体系,如“国家电子伤害监控系统(NEISS)”等,用数据来支撑质量管理决策,并通过立法确立了这一制度。随着安全风险的更加多变,以及信息技术手段的快速发展,基于风险数据、信息系统与供应链的风险管理,在当今美国政府质检管理中的作用有不断加强的趋势。

  ——美国政府质检机构具有很强的独立性,并集中享有“行政权”“准立法权”和“准司法权”。美国政府的质量监管部门,并不同于通常意义上所理解的政府机构,而是一类具有极大独立性的特殊政府部门,这是为了适应质量安全风险管理的专业需要,使其可以不受干预地履行自己的职责。美国的质量监管机构除了法律所赋予的行政权力,甚至还拥有监管规则制定的“准立法权”,以及行政裁判的“准司法权”,可以说拥有比一般的政府部门更大的权力。同时,这些机构独立于立法、行政、司法三个部门之外,不受政府各内阁部门的直接控制和干预。在其职权和监管范围内,即使国会和最高法院也不得任意干涉。作为政府的独立质量监管机构,具有职权、人事任免和财务支出上的独立性。美国质检机构的职能都是依照法律的授权而来,非经国会的批准,政府其他部门,甚至包括总统,都不得改变这些机构的职能。这些机构在行使这些职能时,也无需通过其他政府部门或总统的同意,而可以自主地行使该职能所赋予的权力。职能法定,从根本上保证了质量监管机构的独立性,也给予了被监管对象稳定的预期。而且,为避免由于总统的任期而导致人员的更替,所可能产生的对机构的影响,美国质检机构具有人事任免上的独立性。在人员的任期上,质量监管机构采用了非常巧妙的任期设计,即质量监管机构的最高管理成员,任期一般为5-7年,也就是说其任期超过了总统的4年任期,只有当其中的某一位成员任期届满时,总统才有权力任命新的管理成员。这样的“交错任期”往往使得总统无法将委员会中所有成员一次性换掉,甚至可能出现总统的本届任期,没有质量监管机构的管理成员任期届满,而导致总统连一名管理成员都无法任命的情况。这样的人事制度设计,使得质量监管机构的管理成员得以与某一政党在政治上“绝缘”,从而保证了质量监管的独立性。美国在这些机构的经费使用上,也给予了特别的制度安排,以保证质量监管机构的独立性。这些机构的预算安排,都是由美国国会单独审核,不受所属部门和总统的干预。如FDA的预算支出,在美国国会的预算安排范围内,无需经过卫生与大众服务部,而由该局独立决定。消费品安全委员会的预算安排也是如此。财务上的独立性,也同样保障了质量监管部门可以自主地行使权力。

  ——美国质检管理实现了政府、市场和社会的共同治理。美国对涉及消费者人身财产安全的产品,实行了严格的政府监管。如美国农业部负责食用肉类、家禽和蛋产品的监管,直接派6800多名兽医驻厂,对肉类产品严格监管,在屠宰一线把关,这部分人员约占美国农业部全部工作人员的一半。对其他产品,则实行政府、市场和社会的多元治理。比如,标准作为质量安全监管重要的技术支撑手段之一,美国政府、私营部门、社会组织三者均作为利益相关方参与标准的制定和使用。美国的标准体系主要由社会性标准组织制定的自愿性标准组成,其中最大的20个标准组织,制定了全美90%的标准。政府越来越多地将标准制定与合格评定等权力让渡给社会组织,并在政府部门内部大量采用自愿性标准。1993年,美国管理与预算办公室(Office of Management and Budget,OMB)确定,联邦政府在监管和采购中要“依靠自愿性标准”。1996年,作为美国标准化改革标志性法案的《国家技术转让与推动法案》中,再次确认联邦政府在监管和采购中“依靠自愿性标准”。1998年,美国管理与预算办公室在A-119通告中规定,美国联邦政府及其执行机构,只有在自愿性标准不适用或者没有的情况下才自己制定标准。不仅如此,美国政府还利用市场机制,委托私人企业提供政府质量监管的公共服务,同时通过竞标和采购等市场化的方法,选择最优的私人企业提供商,实现“政府掌舵,而不是划桨”。如监管全美所有机动车辆质量安全的机构——国家公路交通安全管理局,在安全检验中,最核心的项目是机动车安全符合性检验。全部检测业务,均采用外包的形式来开展,在全国通过招标的方式,签约了20多个市场化的检测实验室,根据其检测能力分别授予不同的检测范围。国家公路交通安全管理局也拥有自己的实验室,但这些政府的实验室主要是用于相关的项目研究,并不参与机动车安全符合性检验的具体活动。此外,美国政府还通过绩效评估来提高政府质量安全监管效率。美国政府质量管理部门在每一个财政年度结束后,都会在规定的时间内,公开发布该财年的绩效报告。这一绩效报告包含本年度计划、计划的执行情况、收入来源、经费使用情况,以及本年度的资产负债变化情况等量化指标。

  欧盟

  欧盟是一个政治和经济共同体,一直在推进建立欧盟内自由贸易的“单一市场”,在政治制度上也逐渐建立起超国家层面有力的统一管理。在质检体制机制的完善发展过程中,也呈现了与美国不同的统一、宏观特征。

  (一)欧盟质检机构与职能

  1.欧盟委员会企业和工业总司。负责欧盟计量协调工作,促进开发和使用创新的欧洲标准。

  2.欧盟食品安全管理局(EFSA)。负责食品安全问题和其他相关事宜,在动物健康/福利、植物健康、转基因和营养等方面提供独立的科学建议,并将此建议作为风险管理决策的基础;对食品问题提出技术建议,促进与食品链相关的政策和法规的制定;为监测欧盟内整个食品链的安全性,对有关食品的数据及其与任何潜在危害相关的必要信息进行收集和分析;对危害进行识别和早期预警;对其权限范围内的所有事宜向公众征求意见。

  3.欧盟药物管理局(EMA)。保护和促进公众和动物健康,对人用和兽用药品评估和监督。具体包括:对科学评估进行协调;对监管进行协调(检查,药物警戒);对农药最高残留限量(兽药)提供咨询;验证是否合乎良好作业规范(GMP),良好实验室规范(GLP)和良好临床作业规范(GCP)的规范要求;对欧盟,各成员国,国际组织及其与第三国之间的合作提供技术和科学支持;记录上市许可的现状;向医护工作人员和大众提供信息(包括数据库);向公司提供科学咨询。

  4.欧洲药物评审局(EMEA)。研究制定药事法规;审查、批准药品上市;药品科学研究;监督药品安全性、有效性;协调、检查、监督GAP、GMP、GLP、GCP工作。

  5.欧委会健康与消费者保护总司(DG-SANCO)。保护消费者权益,保障和提高公众健康,确保欧盟食品安全。保护农畜的健康和福利,保护农作物和森林。负责欧洲法律议案的提议、听证,法律法规的执行,条款的保护及欧盟保护措施的管理。

  6.欧洲疾病预防控制中心(ECDC)。流行病监测;早期预警和应急;科学建议;技术援助;应对公共卫生突发紧急事件。

  7.健康与消费者执行机构(EAHC)。负责实施欧盟健康计划,消费者计划和食品安全培训。

  8.欧盟委员会环境总司(DG Environment)。制定政策和立法;确保成员国正确地适用欧盟环境法;帮助成员国遵守法律,调查由欧盟公民和非政府组织的投诉;对违反欧盟环境法的行为采取法律行动。

  9.欧盟食品与兽药办公室(FVO)。负责监督以及评估食品质量与安全、兽药和植物健康等方面法律的执行情况。

  10.欧洲航空安全局(EASA)。航空安全立法;实施安全检查和监督;飞机和部件的型式认证,以及涉及航空产品的设计,制造和维护机构的批准;对第三国(非欧盟成员国)运营商授权;安全性分析和研究。

  11.欧洲铁路局(ERA)。开发通用安全评价与认证方法;对铁路系统进行安全监管和事故调查;建立铁路部门与国家机构的信息交流网络。

  (二)欧盟质检管理方式与手段

  1.限制型监管

  (1)法律。一是《计量器具指令》,自2006年实施。涉及10类计量器具,包括自动衡器,加油机,长度和容积计量器具及水表,电表,燃气表等。规定了法制计量的目标,提出了10类计量器具的要求、合格评定的程序;指定机构和被指定机构的市场监督。二是《非自动衡器指令》,是针对非自动衡器的有关规定。三是《计量单位指令》,规定了有关计量单位的要求。四是《技术协调与标准新方法》,1985年欧盟理事会通过该法,欧盟立法限定在涉及健康、安全、环保及消费者权益保护方面的内容。五是《欧洲消费者保护法》,该法颁布于1998年,以产品价格为核心对消费者进行保护。六是《食品安全白皮书》,2000年发布,提出80多项保证食品安全的基本措施,包括食品安全政策体系、食品法规框架、食品管理体制、食品安全国际合作等内容,是欧盟及其成员国完善食品安全法规体系和管理机构的基本指导。七是《基本食品法》,2002年制定,该法规定了食品安全监管的基本原则与要求,设立欧洲食品安全局,规定了食品安全的程序。八是《化学品的注册、评估、授权和限制法规》(REACH法规),涉及化学品生产、贸易、使用安全的法规,要求凡进口和在欧洲境内生产的化学品必须通过注册、评估、授权和限制等一组综合程序,以更好更简单地识别化学品的成分来达到确保环境和人体安全的目的。九是《关于限制在电子电器设备中使用某些有害成分的指令》(RoHS指令),2006年7月1日正式实施。主要用于规范电子电气产品的材料及工艺标准,使之更加有利于人体健康及环境保护。该标准的目的在于消除电机电子产品中的铅、汞、镉、六价铬、多溴联苯和多溴二苯醚共6项物质,并重点规定了铅的含量不能超过0.1%。十是《通用产品安全指令》,2001年12月通过,提出了产品质量安全的基本要求,适用于除食品以外的一切消费产品,特别是对无专门法规规定的产品安全要求作出基本规定。

  (2)标准。一是欧洲标准(EN),由欧洲标准化委员会(CEN)、欧洲电工标准化委员会(CENELEC)和欧洲电信标准学会(ETSI)制定欧盟层面标准。二是成员国标准,各成员国的标准化机构制定的标准。

  (3)标识。即CE标识,代表欧洲统一(CONFORMITE EUROPEENNE),是欧盟推行的用以证明产品符合新方法指令规定的基本要求的合格标识。

  (4)召回。通过召回制度,制造商应向消费者提供相关信息,告知产品可能存在的危险,使他们能够对产品在正常使用期间可能具有的危险性进行评估,以便采取必要的预防措施防止这些危险的发生,并能够准确追溯。这些措施包括从市场上撤回产品,对消费者进行足够且有效的警示,或从消费者手中召回产品。

  2.经济诱导型监管

  (1)质量奖。一是欧洲质量奖,设立于1992年,由欧洲委员会副主席马丁?本格曼先生倡议,由欧洲委员会、欧洲质量组织(EOQ)和欧洲质量基金组织共同发起,每年颁发一次。欧洲质量奖对欧洲每一个表现卓越的组织开放,着重于组织的卓越性。欧洲质量奖授予欧洲全面质量管理最杰出和有良好业绩的企业,只有营利性企业才能申请,且申请企业的质量管理活动必须在欧洲发生。二是国家质量奖,大多数欧洲国家都设立了国家质量奖,并遵循了欧洲质量奖的评价方式和程序。

  (2)安全生产抵押金,即消费品质量担保。根据《欧盟消费品质量担保指令》,消费者对存在瑕疵的产品,可要求免费修理、更换、减价或者解除合同的权利和行使权利的条件。

  (3)产品责任保险。依据《产品责任指令》(第85/374/EEC号指令),用于在产品发生伤害消费者事件时对消费者的赔偿。一是连带责任,二是不允许通过免责声明或其他合同约定减轻或免除生产者的责任。目前整个欧盟市场对产品责任险的投保率高达30%以上。

  3.辅助型监管。依托“非食品类消费品快速预警系统”,当产品对消费者的安全和健康存在“严重和紧迫的危险”,成员国采取或拟采取紧急措施以阻止或限制该产品在其领土销售和使用时,应立即通知欧盟委员会。委员会收到信息后,会立即检查采取紧急措施是否符合通报条件,然后将信息转发给其他成员国,确保在市场上被确认为危险产品的相关信息能够在成员国间迅速共享,防止并限制向消费者供应这些产品。

  欧盟质检体制机制的主要特点

  ——在超国家层面实行质量安全治理。为协调成员国关系,实现统一的质检管理,欧盟在超国家层面建立了以欧盟食品安全管理局、欧委会健康与消费者保护总司等为代表的统一质检机构。这使欧盟各成员国在一致的管理法规政策下进行质检管理,督促各成员国有效执行并组织开展执法活动。对于产品安全风险信息,欧盟层面的质检机构会协调组织进行信息交流,协助各国开展风险产品控制和查处。此外,欧盟质检机构以资金投入和人员培训等方式,推动欧盟各国特别是新成员国加强产品安全管理机构建设,同时支持欧盟和各成员国消费者保护组织的发展。

  ——形成了统一的法律体系。欧盟制定了以《欧洲消费者保护法》为代表的欧盟层面的法律制度,实现了对成员国的统一约束。尤其是在1985年欧盟理事会通过了“技术协调与标准新方法”指令后,各成员国必须用新方法指令取代本国所有可能产生冲突的法律条款,并有义务将其转换为国家法律,实现了各成员国在质量领域的高度统一。欧盟只限定在产品进入市场前必须满足的健康、安全、环保及消费者权益保护方面的内容,具体由各成员国内的市场和社会主体实现自律监管。

  ——各成员国之间的区域协同治理。欧盟建立了政府和社会机构间的纵向和横向质检管理体系,能够实现成员国间的协同治理。纵向体系通过欧盟委员会的最高管理机构及其下属分支分布于各成员国。横向体系通过专业委员会形成全面的网络覆盖。如兽医常务委员会,负责监督以及评估各个国家执行欧盟对于食品质量与安全、兽药和植物健康等方面法律的情况。根据其质检管理对象范围,可用听证会和现场调查的方式,对成员国及第三国相关产品甚至整体法规和管理体系进行调查,并将结果和意见报告给欧委会、各成员国及公众,覆盖全欧盟。通过这两类质检机构的相互协调,形成了欧盟内的区域协同治理。

  日本

  20世纪50年代是日本的质检体制机制发展完善的关键时期。一方面,由于1955年日本加入关税及贸易总协定(GATT)后,日本承受着国际竞争压力;另一方面,日本战后经济转型,从农业、轻工业向重化工业的转化中推行了“产业合理化运动”,将质量提升到与产业结构调整并重高度。由此日本形成了政府主导、多方参与的质检体制机制,既符合国情又独具本国特色,并成功地实现了经济振兴。

  (一)日本质检机构与职能

  1.计量相关机构。在日本计量法的执行体制中,经济产业省为“企划立案部门”,负责计量政策的制订;“政策执行部门”包括产业技术综合研究院、日本电气计量仪器检定所、指定检定机构和指定定期检验机构以及地方自治体(约1150人)等。

  2.消费者保护委员会。1969年设置,专门负责保护消费者权益的最高行政机关,内阁府附属机构,由内阁总理大臣任会长,委员由经济企划省、通产省、厚生省等18名内阁官厅的部门首长组成。负责政策制定。实施和落实则由经济企划厅负责。

  3.经济产业省。具体负责质量检验、认证和实验室认可。

  4.厚生省和农林水产省。负责食品安全监管,制定食品的质量标准化及指令标识标准等,并不定期检查。

  5.各省厅所属的消费者保护行政机构。目前在日本18个有关行政机构中设置了消费者保护行政主管课室,实施消费者保护的具体监管。

  6.国民生活中心。1970年设置,是日本政府的消费者政策研究机关,负责消费者问题调查研究、数据处理及商品检验、检查等业务。

  7.食品安全委员会。2005年设立,单独的上层监督机构,统一负责风险评估机构。主要负责对食品添加剂、农药、肥料、食品容器,以及包括转基因食品和保健食品等在内的所有食品的安全性进行科学分析、检验,实施风险评估,根据风险评估结果指导农林水产省和厚生劳动省等有关部门采取必要的安全对策,监督实施情况。

  (二)日本质检管理方式与手段

  1.限制型监管

  (1)法律。一是《计量法》,规定计量管理工作。二是《工业标准化法》,对“日本工业标准”(JIS)及合格评定制度进行规定。三是《消费者保护基本法》,消费者保护政策,规定企业在防止危险、正当计量和标识的实施过程中,具有协助国家和地方公共团体贯彻实施有关消费者保护方针、政策的责任和义务。四是《食品卫生法》《食品安全基本法》《农林物质及质量标识化法》《牛肉生产履历法》,对食品、农产品质量安全监管作出规定,尤其是确定了食品供应链的可追溯制度及相应的标识标签方法。五是《药事法》《有关化学物质的审查及制造等规则》《毒物及剧毒物取缔法》《消费生活制品安全法》,对药品、化学品及日用消费品质量安全监管作出规定。六是《煤气事业法》《特定煤气消费器械设置工程监督法》《高压煤气取缔法》,对高风险特种设备质量安全的监管作出规定。

  (2)计量。通过计量技术法规与工业标准融合,日本把法定计量器具检定和检查的技术标准纳入标准之中。日本标准没有直接强制执行力,但在省令中明确规定这些标准,技术标准就有了强制执行力。这些规定条款多达1027条,包括18种不同种类计量器具的技术标准。

  (3)标准。一是工业标准(JIS)与技术法规有机结合。目前,日本技术法规中引用JIS标准约为5000项次,有两种引用方式:一是先有JIS标准,然后在制定的法规中引用该标准;另一种是先有技术法规,规定某项内容由JIS标准规定,之后,经产省根据该规定制定出相关JIS标准。二是工业标准(JIS)。日本国家标准中最重要、最权威的标准就是日本工业标准(JIS),涉及到各个工业领域,涵盖了包括产品标准(产品形状、规格、质量、性能等)、方法标准(试验、分析、检测与测量方法和操作标准等)及基础标准(术语、符号、单位、优先数等)。三是农业标准化管理(JAS)制度。任何在日本市场上销售的农林产品及其加工品(包括食品)都必须接受JAS制度的监管,其内容包括:使用范围、用语定义、等级档次、测定方法、合格标签、注册标准及生产许可证认定的技术标准等。

  (4)认证。一是日本工业标准(JIS)认证,根据《工业标准化法》而实施的自愿性认证,使用JIS标识。二是强制性产品安全(PS)认证,根据《消费生活产品安全法》《电器用品安全法》等产品安全法实施的强制性认证,使用PS标识。

  (5)认可。比如工业标准化法检测机构认可制度,由日本政府产业评价技术标准机构(NITE)认可中心(IA Japan)实施。

  (6)信息监管。一是食品中残留农业化学品肯定列表制度,2006年5月实施,对所有进口农产品实施“食品中残留农业化学品肯定列表制度”,该制度要求食品中农业化学品含量不得超过最大残留限量标准,未制定最大残留限量标准的农业化学品,其在食品中的含量不得超过“一律标准”,即0.01mg/kg。二是化学物质审查规制法,俗称日本版“REACH”。对可能造成环境和健康危害的化学品进行严格管理。以法律形式要求从事化学品业务相关企业就化学品的产量、进口量以及用途每年向政府报告一次,政府公布危险性较高的“有限评价物质”,对危险化学品将实行从供货商到生产的全过程管理。三是对“指定添加剂”的管理制度。日本对食品添加剂实行极其严格的限制,部分食品添加剂已被联合国卫生组织严格认可且广泛应用,但日本仍未将其列入获批准的食品添加物清单,即使批准也设定较高的标准。

  2.经济诱导型监管。比如质量奖,即日本戴明奖。由日本科技联盟1951年创立,包括戴明奖本奖、戴明奖实施奖、戴明奖中小企业实施奖、戴明奖事业部实施奖、戴明奖海外企业实施奖;戴明奖委员会负责戴明奖的考核和奖励工作。委员会主席由经济组织基金会主席担任,成员来自工业界和学术界,下设总协调小组、系统修正小组、戴明个人奖小组、戴明运用奖小组和质量控制文献奖小组负责。每3年到5年评选一次,授奖企业都有限额,但很少超过,到现在仅授奖200多个企业。

  3.辅助型监管。建立食品可追溯制度,在食品的生产、处理和加工、流通和销售的供应链各阶段,利用条码、ID标签、互联网等技术,跟踪和追溯食品及其信息。通过产品事故信息收集和报告程序(NEISS)系统,从全日本设置急诊门诊的几百家医院中选取的十几家医院作为概率样本收集伤害数据,有关专家对消费产品相关联的伤害数目作出及时评估,并进行调查原因和质量伤害的后续追踪研究,从而促使制定相关质量政策,能有效采取措施防止类似质量安全事件再次发生。

  日本质检体制机制的主要特点

  ——基于政府的产业政策治理。在1955年加入关贸总协定(GATT)所带来的国际激烈竞争背景下,日本推行了“产业合理化运动”。在日本政府部门中,除外务省、防卫厅外,其他省厅都依据其主管职责来承担相应的质检管理责任。如厚生劳动省主要负责食品质量安全,农林水产省主要负责农产品和水产品的质量安全,经产省和各都、道、府、县负责计量标准的管理。此外,日本的质检机构构建了为消费者服务的公共服务职能机构,经济企划厅在各地建立了360个国民消费生活中心。这些机构属地方政府管辖,并早在1987年就实现了全国统一管理,使得消费者保护系统网络化。国民生活中心定期向社会公布消费情报,开展消费者培训,进行商品测试,处理消费者意见,为广大消费者提供良好的服务和支持。

  ——引入契合东方文化的质量安全治理方法。日本从“明治维新”开始学习西方国家经验,并于20世纪50年代引入西方“全面质量管理”方法。日本科学技术联盟(JUSE)从1949年开始设立由企业、大学和政府人员构成的质量管理研究小组,并定期开办“质量管理基础课程”将小组的成果传达给产业界。JUSE于1950年邀请美国的质量管理专家戴明博士(W.Edwards Deming)访问日本并为JUSE技术专家和各地企业高层举办了质量课程和讲座,推动了“全面质量管理”方法在日本企业中的广泛运用。以戴明捐出的讲义费设立的“戴明奖”,成为迄今为止日本的最高质量荣誉。日本在实行质量管理中,注意与日本文化较好结合,注意发挥团队作用,推动各个层面参与质量管理,建立全面质量管理(TQC)小组,广泛应用于各行业的质量实践,形成质量管理的浓厚氛围。“日本制造”的质量水平大幅提高,推动经济实现成功腾飞,出口额不断增长,出口总额从1960年的不到36亿美元,猛增到1970年的202.5亿美元,年均增长16.8%;1961年至1970年的十年间,GDP年均增长率达到了9.8%。世界著名管理专家朱兰博士将此评价为“日本的经济振兴是一次成功的质量革命”。

  四、发达国家的共同启示

  以美、日、欧为代表的发达国家质检体制机制,均是基于重大质量安全风险防范,由政府、市场和社会三方协同参与,逐步建立起动态变化的质检体制机制。

  基于重大质量安全风险的防范。发达国家的质检机构设置的具体形态虽然不尽相同,但其核心均是立足于弥补市场失灵,防范重大质量安全风险。这既满足了社会对质量安全风险管理的需要,也是发达国家质检机构存在的价值。发达国家质检体制机制都随质量安全风险的驱动而变迁与发展。美国质检机构的核心职能是保证消费者的人身财产安全免受产品伤害,是对产品安全底线的监管,至于其他产品,则更多依靠市场的力量来进行选择。美国产品质量监管机构的监管范围,主要聚焦于食品、药品、医疗服务相关产品、日用消费品、汽车等少数几个产品领域。它们的质量是否合格,对于消费者的健康和人身安全来说是非常直接和至关重要的,因此政府设立专门机构对此进行监管。而与消费者日常生活联系不十分紧密的工业产品,如钢材、大型装备、某些特种设备等,政府并不对其进行行政监管,而是依靠行业协会、标准化组织等非政府组织的专业能力和规制能力来进行监管。欧盟的质检体制机制也是针对重大质量安全风险防范,在欧盟层面建立了以欧盟食品安全管理局、欧委会健康与消费者保护总司等为代表的,以防范质量安全和保护消费权益为核心职能的统一质检机构。并且,欧盟还根据容易发生质量风险的领域,通过专业委员会形成全面的网络覆盖。日本质检体制机制也有同样特点,以内阁府附属机构的消费者保护委员会为首的日本质检机构,均是以保护消费者作为核心职能,尤其对食品和农产品等民生产品,采用了质量溯源、信息追踪等多种管理方法与手段,保护消费者不受劣质产品的伤害。

  政府、市场和社会三方的协同参与。质量安全问题的监管对象具有复杂性,而政府资源是有限的。因此发达国家政府需要借助社会和市场的力量,来矫正和弥补政府监管的不足,与市场、社会共同治理质量安全问题。美国政府越来越多的采用由政府机构执行的监管方式和方法,包括生产和营业资格的审核、制定法律与标准、实行处罚与召回制度等举措。与此同时,还不断地与市场和社会主体进行合作,充分发挥社会组织的作用。欧盟同样也建立了政府、市场和社会三方共同参与的质检体制机制,欧盟指令只规定某类产品的基本安全要求(一般是涉及卫生、健康、环保、消费者利益等安全要求),由欧盟产品生产商在保证满足指令基本安全要求的前提下,自由采用标准和技术规范来制造产品。日本在政府质量监管上不断严格制度,同时与市场和社会主体进行合作,将一些政府的质检管理职能外包给社会组织。在政府监管方式上,也采取了诸如政府采购、定额补助等更加市场化的方式。

  发达国家的质检体制机制是动态变化的。发达国家质检体制机制随着质量安全环境的变化而变化,没有一个永恒不变的质检体制机制。美国在质量安全事件频发的“进步主义时代”,才开始建立真正意义上的政府质检体系,比如美国农业部下属的化学局,从1867年开始关注农产品的掺假行为,促使各州相继颁布监管食品与乳制品安全的法律法规,并有多个州建立了相应的机构进行执法。日本质检体制机制的发展历程是面向重大质量安全风险而不断发展与完善的。日本在20世纪末期和21世纪初期,“雪印集团食物中毒事件”“牛脑海绵状病(BSE),俗称疯牛病事件”“无许可添加剂的滥用问题”相继发生后,政府于2003年5月出台了《食品安全基本法》,将可安全追溯体系通过分销途径延伸到消费者环节。